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Tou·te·s au lac ? La privatisation des rives lacustres : éclairages historiques, juridiques et géographiques

Tou·te·s au lac ? La privatisation des rives lacustres : éclairages historiques, juridiques et géographiques

Café Géo animé par Alice Nikolli (Annecy, 26 septembre 2019)

 

Pour ce premier café géo de la saison, Alice Nikolli, ATER en géographie à l’ENS de Lyon, nous présente les principaux résultats de sa thèse sur la privatisation des rives des lacs périalpins, qu’elle a préparée à l’Université Savoie Mont Blanc, au sein du laboratoire EDYTEM, et qu’elle soutiendra dans un mois.

 

Elle va aujourd’hui insister sur une tension autour de ces rives lacustres qui font l’objet d’une forte demande sociale, d’une fréquentation importante, mais qui sont également sujettes à des restrictions d’accès auxquelles on va se heurter si l’on veut accéder au bord du lac ou le longer. L’accès est selon elle une notion empirique, à l’échelle du corps, du déplacement physique. Ses terrains de thèse sont le lac d’Annecy, le lac du Bourget, le Léman et le lac de Côme, mais son propos de ce soir se focalisera principalement sur le cas du lac d’Annecy.

 

Dans le cadre de sa thèse, elle pose deux principales questions :  les rives du lac sont-elles ou non accessibles au grand public, sont-elles des espaces publics au sens de la pratique ? L’autre pan de la réflexion consiste à se demander dans quelle mesure, depuis quand et selon quelles modalités cette question de l’accès public au lac est devenue un sujet de débat, un problème public.

 

Il s’agira ce soir de s’intéresser au phénomène de privatisation des rives, qui fait régulièrement débat localement, afin d’apporter des éclairages à la fois juridiques, historiques et géographiques. Son exposé s’organise donc en quatre temps : (i) un éclairage juridique, (ii) un état des lieux de la situation d’un point de vue géographique, (iii) une reconstitution historique du processus qui a abouti à la situation actuelle et (iv) une analyse des politiques que les pouvoirs publics ont mis en place – ou tenté de mettre en place – pour « publiciser » le front de lac.

 

Tout d’abord, Alice Nikolli rappelle qu’il faut distinguer les droits ressentis des droits formalisés, quand on entre dans un domaine d’étude comme celui des rives lacustres. Elle nous rappelle aussi que le statut juridique des rives lacustres est différent de celui des littoraux maritimes. La loi Littoral de 1986 est une loi d’urbanisme, qui s’applique aussi bien aux littoraux maritimes qu’aux lacs de plus de 1000 hectares, mais qui ne donne pas d’éléments de réponse majeurs aux problèmes d’accès au lac[1].

 

Cette question de l’accès au lac renvoie plutôt au champ du droit domanial, c’est-à-dire le droit du domaine public. Le lac d’Annecy est en effet un lac domanial, comme le Léman et le Bourget. Alice Nikolli nous explique que le plan d’eau fait partie du domaine public jusqu’à une limite qui est déterminée par l’intersection entre le niveau des plus hautes eaux et la rive. Au-delà de cette limite, côté rive, on sort du domaine public et les terrains peuvent donc être appropriés – par des acteurs privés, mais aussi par des communes. Elle souligne ainsi une déconnexion entre le statut de propriété du plan d’eau – qui est indéniablement public – et celui des rives, qui n’est pas prédéterminé.

 

Ces terrains riverains d’un lac domanial ont cependant une particularité : ils sont grevés de la servitude de marchepied, qui interdit en théorie toute construction ou toute clôture sur une distance de 3,25 m à partir de la limite du domaine public, afin d’assurer le passage des piétons[2]. Cette servitude, qui existe depuis longtemps, a récemment été modifiée et élargie. En 2006, la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) a étendu le droit de passage à tous les piétons, alors qu’il ne concernait auparavant que les services de l’État et les pêcheurs. Cette loi a marqué un tournant et cette évolution a alimenté des conflits, en particulier autour du lac d’Annecy, mais aussi dans d’autres régions de France.

 

On remarque donc une évolution juridique, mais qui n’est pas encore stabilisée. En 2015, la loi sur la transition énergétique a renforcé la servitude, en inscrivant dans le droit le principe de la continuité du passage. Encore actuellement, dans le cadre des débats relatifs à la loi d’orientation des mobilités (LOM), des parlementaires essaient à nouveau de revenir sur ces acquis, en ajoutant des cas d’exceptions autorisant à détourner la servitude du bord de l’eau. Le droit de passage sur les rives des lacs n’est donc pas encore stabilisé juridiquement, ce qui le distingue du droit d’accès au littoral maritime, stabilisé depuis les années 1970, notamment dans une optique touristique. Alice Nikolli remarque donc une différence importante entre mers et lacs, qui explique en partie les conflits et le caractère polémique de la question.

 

 

Alice Nikolli présente ensuite les résultats de la cartographie qu’elle a réalisée dans le cadre de sa thèse. Elle a cartographié tout le linéaire littoral, en distinguant la question de la propriété foncière stricto sensu, documenté sur la base du cadastre, et les modalités réelles d’accès aux rives, qu’elle a cartographiées séparément sur la base d’observations de terrain[3]. Elle nous expose en premier lieu la cartographie du statut de propriété foncière des rives du lac. Dans le cas du lac d’Annecy, on a 60 % du total du linéaire littoral qui appartiennent à la propriété publique (domaine public et domaine privé des personnes publiques), tandis que 40 % se trouvent en mains privées.

 

Cependant, ces résultats ne disent pas tout des modalités réelles d’accès aux lacs. Pour essayer de définir ces modalités réelles d’accès aux rives du lac d’Annecy, elle a distingué cinq catégories :

 

Dans le cas du lac d’Annecy, les accès libres représentent 47,5 %, les accès privatifs 32 %, les accès payants 9 %, les accès difficiles 8 %, et les accès interdits 3 %.

 

Ces données présentent une très grande variabilité d’une commune à une autre. Alice Nikolli note que les communes avec le taux d’accès libre le plus élevé sont Annecy et Saint-Jorioz, tandis que Veyrier présente le taux d’accès privatif le plus élevé, avec 80 % du linéaire qui relève de la propriété privée et d’un usage privatif.

 

Dans certains cas, on observe cependant une déconnexion entre le statut foncier et les modalités réelles d’accès. Le fait que 60 % du littoral relève de la propriété publique, mais que seulement 47,5 % soient librement accessibles nous l’indiquait déjà. En croisant les deux séries de données, on se rend compte que, sur 13 % de ce littoral, la propriété foncière n’est pas en « cohérence » avec l’accès réel. Sur 6 % du littoral, il s’agit de cas de publicisation de l’accès à un espace de propriété privée (structures qui accueillent du public, comme un restaurant ; itinéraires de randonnées empruntant des terrains privés grâce à une convention de passage). Sur 7 % du littoral, on observe à l’inverse une privatisation de l’accès aux espaces de propriété publique, avec des plages publiques payantes ou des terrains publics qui sont concédés à  des particuliers pour leur usage privatif.

Ces données montrent que la question de l’accès aux rives est complexe, que la question du statut foncier ne règle pas du tout et que d’autres facteurs doivent être pris en compte pour expliquer les enjeux d’accès aux rives.

 

À ce stade, on peut se demander comment on est arrivé à cette situation. Pour répondre à cette question, Alice Nikolli s’est efforcée de reconstituer le processus historique de privatisation des rives, à travers une analyse d’archives.

 

 

Elle nous explique que l’attractivité du lac et sa valorisation sociale sont des phénomènes récents, qui interviennent à partir de la deuxième partie du XIXe siècle. En effet, à cette époque, on observe un renversement des représentations sociales des espaces lacustres. Jusqu’alors, les terrains en bord de lac étaient peu valorisés, ou en tout cas pas plus valorisés que les autres espaces. Ils étaient intégrés à l’économie agraire traditionnelle, mais faisaient souvent l’objet de représentations négatives[4].

 

Mais cela va évoluer au cours du XIXe siècle, du fait de trois facteurs principaux, qui sont en interaction les uns avec les autres : la mise en tourisme progressive des espaces lacustres, la régulation du niveau du lac (1876 à Annecy) ainsi que la régularisation et l’assainissement des rives. Les rives lacustres changent alors de physionomie comme de valeur symbolique, sociale et économique aux yeux de la société. À partir de ce moment-là, de nouveaux protagonistes entrent en scène et des individus issus des classes dominantes de la société (industriels, banquiers, artistes, etc.) commencent à acheter des terrains au bord du lac et à y construire des villas, signant le point de départ du processus de privatisation des rives.

 

À la fin des années 1860, les premières villas qui sont construites soulèvent des débats juridiques, notamment sur la rive française du Léman, au sujet de la servitude de halage qui était pratiquée à l’époque. Un propriétaire fait une demande à l’administration : il veut faire lever cette obligation pour pouvoir clôturer sa parcelle au bord du lac, à la limite du domaine public. Cette affaire remonte jusqu’au Conseil d’État, donnant lieu à une jurisprudence favorable aux propriétaires (deux avis concordants sont rendus, l’un en 1868 et le second en 1870). Le Conseil d’État considère que le halage peut se pratiquer depuis la grève[5], et qu’il n’y a plus besoin de grever les terrains riverains de la servitude de halage. Les propriétaires peuvent donc clôturer leur terrain à la limite du domaine public. Ces questions juridiques se posent autour du lac d’Annecy à partir des années 1910, également soulevées par des propriétaires désireux de clôturer leurs propriétés, et l’administration renonce là aussi à la servitude de halage.

 

C’est donc un moment clé pour expliquer la situation actuelle. Alice Nikolli rappelle qu’à cette époque, l’attractivité des paysages lacustres ne s’était pas encore diffusée à l’ensemble de la société et que le droit d’accès, le droit à la promenade, le droit à l’environnement n’étaient pas encore des revendications audibles socialement et crédibles politiquement face à l’argument de la propriété privée. Finalement, avec la désuétude du halage, les acteurs locaux qui auraient voulu maintenir un droit de passage n’avaient plus vraiment d’argument pour contrer le phénomène de privatisation.

 

Outre les servitudes de passage, c’est le sort de grèves domaniales qui se joue à la même époque. La grève domaniale, c’est l’espace qui, dans un fonctionnement naturel, est alternativement couvert et découvert par les eaux du lac, en fonction de son niveau (hautes eaux/basses eaux). Et comme la limite du domaine public, c’est le niveau des plus hautes eaux, la grève appartient au domaine public. Elle est donc censée être accessible au public. Or, au XIXe siècle, l’administration a accordé bon nombre de « concessions d’endigage », qui consistaient à autoriser un particulier à remblayer une partie de la grève et donc à étendre sa propriété au détriment du domaine public. D’ailleurs, ce phénomène ne s’est pas limité aux cas dûment autorisés par l’administration, et on trouve dans les archives différents cas de remblayages illégaux sur lesquels l’administration n’a jamais réussi à revenir. La grève a également subi d’autres difficultés. En 1876, quand on a régulé le niveau du lac d’Annecy, on a fait le choix d’un niveau de référence de 20 à 25 cm plus élevé que le niveau naturel moyen[6]… ce qui a eu pour effet d’ennoyer la grève domaniale ! Au-delà des volontés directes de privatisation, on a donc tout un système socio-technique qui s’est mis en place et qui a indirectement contribué à la privatisation, en supprimant tout espace praticable à pied sec entre les propriétés riveraines et le lac.

 

Raconter le processus de privatisation de cette manière peut conduire à se demander ce que faisaient les acteurs publics pendant ce temps-là… Alice Nikolli souligne que les pouvoirs publics ne sont pas restés passifs face à ce phénomène, et qu’ils ont bel et bien tenté de le contrer, ou du moins d’en corriger une partie des effets.

 

 

Les pouvoirs publics ont en effet tenté de mettre en place des politiques de publicisation des rives. Seulement, beaucoup de ces politiques n’ont pas abouti. Alice Nikolli repère quatre périodes dans ces politiques de publicisation des rives :

 

À l’échelle du lac, force est de constater que ces politiques sont restées assez peu efficaces. Alice Nikolli explique ces difficultés par quatre obstacles puissants, en croisant les analyses d’archives et les entretiens qu’elle a menés avec les pouvoirs publics.

 

Ces quatre obstacles dessinent ainsi notre serpent de mer qui se mord la queue depuis la fin du XIXe siècle. Les situations conflictuelles se répètent et se ressemblent fort depuis 1860 (même s’il y a bien sûr des évolutions et des différences) : l’administration vs. quelques propriétaires riverains vs. des tiers qui essaient de pousser les pouvoirs publics à améliorer l’accès aux rives.

 

Conclusion

 

C’est donc cette inertie de la situation et cette conflictualité qui expliquent en grande partie l’ambiguïté de ces espaces que sont les rives des lacs. C’est d’abord une ambiguïté juridique, avec ce statut relativement flou et cette déconnexion entre publicité du plan d’eau et appropriation possible de la rive. C’est aussi une ambiguïté dans les représentations, qui tient à la « présomption d’espaces publics » dont ces lacs font l’objet. Alice Nikolli propose cette notion dans sa thèse pour désigner le fait que les gens partent du principe qu’un front d’eau, c’est nécessairement un bien commun. Il y a donc une tension de fond entre cette représentation très ancrée dans les mentalités collectives et les réalités politiques, historiques, empiriques qui ont construit cet espace tel qu’on le voit aujourd’hui, avec ces restrictions d’accès. Cette tension est encore accentuée par la puissance des intérêts privés qui sont en jeu et qui sont liés à la valorisation des terrains de bord de lac. Cette valorisation est à la fois économique (prix des terrains de bord de lac), mais aussi symbolique car cette appropriation privative du front d’eau est souvent perçue comme un privilège (appropriation exclusive d’un espace d’exception). Ces lacs – et le lac d’Annecy est tout de même un cas particulièrement conflictuel – apparaissent donc comme des arènes d’une lutte sociale pour le partage de l’espace et en particulier pour le partage des espaces les plus valorisés socialement.

 

 

Questions de la salle

 

Q : Vous n’avez pas parlé de la privatisation des pontons ?

R : Les pontons sont des occupations privatives du domaine public, pour lesquelles la Direction départementale des territoires (DDT) délivre des autorisations d’occupation temporaire (AOT). Quand un propriétaire riverain veut construire un ponton sur le lac, il doit demander l’autorisation de construction, ainsi que l’autorisation d’occupation du domaine public. On peut considérer les pontons comme une forme de privatisation, dès lors qu’on définit la privatisation comme étant la concession à une personne privée de la jouissance d’une partie de l’espace lacustre. Mais c’est encadré, c’est légal, c’est autorisé et ce sont des autorisations limitées dans le temps. À la fin de l’autorisation, le bénéficiaire peut refaire une demande, et les autorisations sont reconduites la plupart du temps, même si ce n’est pas automatique. Pour les pontons privatifs situés le long des espaces publics, il y a une politique préfectorale depuis 2014-2015 de suppression des pontons privatifs (notamment à Sevrier et à Doussard), pour regrouper les bateaux sur des pontons communaux.

 

Q : Vous n’avez pas parlé de l’affaire relativement récente, le restaurant de l’Amandier bordé par un espace public qui a été privatisé, comment ça se fait ?

R : Vous faites allusion au quai de Chavoire, qui va de du restaurant L’Amandier jusqu’à la petite impasse du Clos, laquelle donne accès à un petit espace public. En effet, la fermeture de ce quai a donné lieu à une polémique très intense à partir de 2008-2009 jusqu’en 2010-2011. Le statut du quai lui-même serait un quai privé qui aurait été construit au début du XXe siècle pour desservir depuis le lac les parcelles riveraines qui à cette époque étaient viticoles. Depuis, ces terrains ont été bâtis, et les propriétés riveraines sont donc longées par ce quai, qui était ouvert au public et qui était pratiqué comme passage, mais aussi comme plage voire comme lieu de fête. Cela a donné lieu à de nombreuses plaintes de la part des riverains, pour des nuisances diverses (bruit, insécurité, drogue, etc.), notamment la nuit. En 2008, la municipalité a pris un arrêté de fermeture, considérant que le quai était en mauvais état et qu’il présentait un danger pour les utilisateurs. Cela a entrainé une polémique assez importante, avec des associations qui demandaient la réouverture du quai. Il y a eu de la jurisprudence : une décision du tribunal administratif, puis une décision de la cour administrative d’appel, qui à quelques nuances près ont validé le principe de la fermeture.

 

Q : Aujourd’hui, dans l’état actuel, qu’est-ce qui s’oppose à la remise en état de la servitude de marchepied ?

R : Dans le droit, rien, mais ce qui va sortir de la loi LOM sera à regarder de près. Dans l’état actuel des choses, la loi dit que tout terrain riverain d’un lac domanial est grevé de cette servitude (3m25 sans obstacle, principe de continuité). On ne peut s’écarter que dans le cas d’un obstacle naturel ou patrimonial. Après, la question qui se pose, c’est ce que les préfets autorisent à contourner ou pas au titre de ces « obstacles » que la loi ne définit pas.

 

Q : Est-ce qu’un bénéficiaire d’une A.O.T peut restreindre l’accès à son ponton ? Interdire l’accès à des baigneurs par exemple.

R : Dans les termes des A.O.T (autorisation d’occupation temporaire) oui, car elle lui a été concédée pour un usage privatif. L’argument courant le plus est celui de la responsabilité juridique en cas d’accident. Cependant, la préfecture a mis en place une politique qu’on pourrait qualifier de « cosmétique », c’est-à-dire qu’elle a interdit les chaînes, les barrières, les panneaux « privé », pour que, visuellement, que les gens n’aient pas l’impression d’une appropriation du lac.

 

Q : Dans ces jeux d’acteurs est-ce qu’on a un rôle particulier des associations par exemple ?

R : La nouvelle phase que j’ai mise en lumière dans les tentatives de « reconquérir » les rives est justement portée par des associations. À Annecy, le premier combat a été Chavoire donc ça s’est un peu mal engagé en termes de discussion entre les collectifs mobilisés et les pouvoirs publics, parce que ça a commencé par un conflit particulièrement virulent. Dans le cas du lac Léman, on a une situation héritée moins compliquée. Au bord du lac Léman, on a un certain nombre de communes où la servitude est respectée et donc les associations qui se sont saisies de la question peuvent se concentrer sur l’objectif de faire lever les verrous ponctuels, et parfois un seul verrou débloque des kilomètres de promenade[7]. La dynamique associative n’est pas la même sur les deux lacs. La difficulté dans le cas du lac d’Annecy c’est que les secteurs privatifs sont tellement clôturés que libérer des petits linéaires revient à libérer des « fenêtres » qui sont inutiles dans une logique de cheminement, parce qu’elles déboucheraient sur d’autres obstacles. Cela explique en partie le fatalisme et le fait que la situation n’avance pas.

 

Q : En termes de droit est-ce qu’on ne pourrait pas imaginer une passerelle devant les propriétés privées ?

R : On pourrait l’imaginer, mais cela susciterait des oppositions et d’un point de vue environnemental ce type de construction passe assez mal auprès d’un certain nombre d’acteurs publics. Le lac d’Annecy est un site inscrit depuis 1937 (au titre de la loi de 1930 sur la protection des sites) et tous les aménagements qui l’affectent doivent avoir été validés par l’Architecte des Bâtiments de France.

 

Q : Comment s’articulent les compétences des différentes autorités : la préfecture, le SILA (Syndicat mixte du lac d’Annecy), les mairies… Par exemple, la maire de Veyrier a dit que la commune n’avait pas les moyens d’entretenir le quai de Chavoire.

R : Les compétences relatives à l’aménagement du lac sont assez dispersées, ce qui permet à tout le monde de se renvoyer la balle. La servitude de marchepied est une attribution domaniale, c’est la DDT (direction départementale des territoires) qui est censé appliquer cette servitude d’utilité publique. Mais sur mes différents terrains d’étude, les services de l’État disent souvent qu’ils ont besoin des communes en appui pour aller discuter avec les propriétaires et négocier. Ça revient souvent à dire qu’ils n’ont pas le soutien de la commune, et donc qu’ils ne peuvent pas le faire. La commune à l’inverse va dire que la servitude c’est l’État qui s’en occupe.

 

Q : Nous, en tant que citoyen, est-ce qu’on ne peut pas prendre ce droit, est-ce qu’on ne peut pas le faire vivre en empruntant les cheminements ?

R : C’est un mode d’action assez classique des groupes militants. Je vous ai parlé de la rive française du Léman et de l’association Lac Pour Tous : ils organisent des marches militantes pour sensibiliser les gens et leur montrer qu’ils ont le droit de passer. Il y a un autre cas qui a fait polémique en France, c’est le cas de l’Erdre en Loire-Atlantique et la marche militante a été l’un des modes d’actions des collectifs[8].

 

Q : Vous avez parlé de la répartition public/privé (60%/40%). Mais dans le public il me semble qu’il y a des communes qui ne respectent pas la loi non plus, est-ce que vous avez cette proportion ? Les cas de propriétés publiques qui ne respectent pas la servitude de marchepied, vous les avez identifiés ?

R : Oui, c’est souvent des cas de propriétés publiques qui sont clôturées parce que l’accès est payant, et on ne peut donc pas longer le lac au titre de la servitude de marchepied. Ce sont souvent les plages payantes, et la plupart du temps, la plage est accessible hors saison. On a aussi des cas de terrains publics concédés à des activités commerciales qui accueillent du public.

 

Q : Quelqu’un nous a dit que dans deux à trois ans les plages ne seraient plus payantes, mais que les parkings, les stationnements le deviendraient.

R : Oui, il y a cette réflexion. La commune de Sevrier a adopté cette politique par exemple : la plage est devenue gratuite, alors qu’elle était payante, mais le parking est payant.

 

Compte rendu établi par E. Bukowski et C. Marot (HK Berthollet Annecy) ; revu et corrigé par A. Nikolli.

 

[1] Cela s’explique notamment par le fait que la loi Littoral est arrivée à une époque où la majeure partie de l’appropriation privative des rives était déjà acquise, cf. partie historique.

[2] Article L-2131-2 du Code général de la propriété des personnes publiques.

[3] Sur la méthodologie, voir : Nikolli A. (2018), « Les rives lacustres comme espaces publics : essai de cartographie. L’exemple du lac d’Annecy », Mappemonde, n°123. En ligne : https://journals.openedition.org/mappemonde/407

[4] Sur ces aspects, voir : Vernex J.-C. (1985), « Paysage et société : l’exemple du littoral du Lac d’Annecy », Le Globe, vol. 125, n°1, pp. 273‑287. Cet article, ainsi que d’autres travaux de l’auteur, sont disponibles sur le site Persée : https://www.persee.fr/

[5] La grève désigne l’espace compris entre le niveau des plus basses eaux et le niveau des plus hautes eaux du lac. Elle fait donc partie intégrante du domaine public.

[6] Onde H. (1944), « Le lac d’Annecy et Le Thiou (étude hydrologique) (suite) », Revue de géographie alpine, vol. 32, n°3, pp. 389‑446. En ligne sur Persée.

[7] Voir notamment les actions de l’association Lac Pour Tous : http://lelacpourtous.weebly.com/

[8] Pour un historique de ce conflit, voir : Rollo N., Barraud R. et Chauveau E. (2012), « Les enjeux socio-spatiaux de la mise en place de la servitude de marchepied : l’exemple des rives de l’Erdre », Les Cahiers nantais, vol. 2, pp. 17‑28. En ligne : https://igarun.univ-nantes.fr/medias/fichier/rollo_barraud_chauveau_1422365506729.pdf?ID_FICHE=1253854&INLINE=FALSE